提高高校教代会质量的障碍分析与路径选择
西北大学工会理论研究组
摘 要：教代会作为一项制度，经历了从无到有、从开始试点到全面施行、从暂行条例到行政法规、从普遍高校到各类学校的过程。教代会制度建立的广度颇为乐观，但是其开展的深度即质量确不平衡。本文分析了影响提高教代会质量的障碍，提出了如何提高教代会质量的路径和对策。
关键词：教职工代表大会 质量 障碍 路径
一、教代会制度发展的历史概述
1978年4月，教育部召开全国教育工作会议，讨论通过了《全国普通高等学校暂行工作条例（草案）》。该条例提出，要“在党委领导下定期举行师生员工代表大会”，这是教代会称谓第一次出现，教代会制度发端于此。1979年，教育工会恢复组织活动后，参照企业实行职代会制度的经验，在辽宁、上海部分高校和中小学校开展建立教代会制度的试点工作。1980年6月，全国总工会党组给中共中央书记处写了《关于学校试建教职工代表大会制度的请示报告》，后经中央批准，在全国各省市的学校中普遍开展试点工作。1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，同年5月，党中央作出了《关于教育体制改革的决定》。2011年12月8日，教育部并经商全国总工会同意，颁布了《学校教职工代表大会规定》，自2012年1月1日起开始施行。教代会作为一项制度，经历了从无到有、从开始试点到全面施行、从暂行条例到行政法规、从普遍高校到各类学校，法律地位不断提高，适用范围不断扩大，规范程度不断加强，作用发挥不断明显，顺应时代发展要求潮流，满足职工民主参与需求。经过30多年来的发展，教代会制度已深入人心，是教职工行使民主管理权利的基本机构，是教职工进行民主参与校务的基本形式，是教职工进行民主监督干部的重要途径，是教职工维护自身合法权益的基本举措。据有关数据统计，全国公办学校约98%已建立教代会制度，40%以上民办院校也建立了教代会制度。教代会制度的广度已得到充分体现，但教代会制度的深度确值得人深思。广度代表着覆盖面，表示建立教代会制度学校的数量，深度代表着影响力，表示教代会的作用发挥和地位质量。如何在广度在基础上提高深度即质量是教代会制度建设必须面临的课题，也是一个必须在实践中不断总结、思考的课题。
二、提高教代会质量面临的障碍分析
1、认知障碍：认知问题本质上是一个态度问题，代表着对某一事物的看法、态度，进而直接或间接影响行为、实践。教代会制度建立30多年，从中央到地方的宣传、从高校到普教的推行，许多领导和教职工对教代会都有了一定的认知，但究竟是否认知到位，认识深刻，因人而异，也就是说部分领导认识到位，教代会工作开展得较为顺利深入。认识不到位就导致教代会工作可有可无，形式主义难免存在。认知水平取决于认知者的素质和所处的层级。素质越高，认知水平就越高；层级越高，认知视野就越广。就高校教代会的认知系统而言，存在着高校领导、工会干部、教职工三个分系统。高校领导是认知系统的顶层，其认知深浅程度决定着教代会工作的深度。现实中高校领导认识到位，就非常重视教代会工作，教代会工作开展得轰轰烈烈，教职工参政议政积极性得到调动、保护和发挥，学校各项事业取得蓬勃发展；认识不到位，就忽视教代会作用，教代会工作开展得冷冷清清，教职工参政议政的积极性受到压制、伤害，学校事业发展失去了群众支持，矛盾较多，发展较慢。工会干部是认知系统的中层，起着承上启下、桥梁纽带作用。其对教代会认知程度直接影响着教代会工作开展的是否有序、有力。目前部分工会干部认知还留在计划经济福利型、活动型工会阶段，尚未认识到市场经济参与型、监督型工会工作的转型，尚未认识到教职工民主参与意识之强烈、依法维权能力之提高的现状，尚未认识到教代会是学校内部管理体制的重要组成部分的地位，尚未认识到教代会是学校政治权力、行政管理权力、学术权力、民主管理权力内部这四大权力中的一支强有力的以教职工参与和监督为基础的权力，尚未认识到学校工会是教代会的日常工作机构，承担着教代会会前、会中和会后的更多任务和职责。教职工是认知系统的基层，起着基础性作用，直接决定着教代会的开展广度和影响深度。据有关调查显示，高校教师参政议政的积极性较高，这为教代会制度的建立和作用发挥奠定了较好的群众基础，但是许多教师对教代会只是耳闻或尚未听过，对教代会有关知识比较缺乏，对学校有关校务参与、监督的路径不清晰；有些教代会代表只知道开会时有教代会，闭会后认为教代会不存在；有些教代会代表认为教代会征求意见是走形式或只听取不采纳，不尊重代表的意见等。这些都构成了对教代会制度的认知障碍，直接或间接影响了教代会的深度。
2、机制障碍：体制解决的是“做什么”的问题，而机制解决的是“如何做”的问题。机制更多的关注的是具体的规则、程序、标准等。因此教代会工作机制要解决的是如何结合有关法律法规，如何结合学校实际情况开好教代会的有关工作实施细则、程序，包括教代会职权落实机制、代表选举构成机制、中心议题协商机制、提案办理落实机制、教代会下设各工作委员会工作机制等。教代会职权落实机制解决的是如何使教代会八项职权落到实处，真正使教代会作用得到发挥，影响得到扩大，成效得到认可。目前教代会职权落实尚未全面落实或落实得不够平衡，讨论建议权、讨论通过权落实程度尚可，评议监督权落实程度较差，究其原因比较复杂。评议监督权中民主评议领导干部内容实质上涉及领导干部工作业绩和廉政情况，涉及领导干部的群众评价和职务晋升，涉及到高校领导干部队伍建设体制的问题。这些因素无形中为教代会民主评议领导干部这一职权内容在现实工作中顺利开展增添了阻力，使这项职权在现实中落实难度较大。教代会代表选举构成机制解决的是如何保障教代会代表具有广泛性，具有较好的群众基础和较强的参政议政能力。教代会代表构成应来自学校方方面面，即每个群体都有属于自己选举产生的代表，替自己所属群体讲话发言，为自己所属群体维权谋利。据有关材料显示，目前教代会代表中副高级职称以上者比重大，领导干部比重大，工人比重小，青年教师和中级职称者比重小，外聘员工没有自己的代表。有些学校领导没有经过选举程序，直接指定代表。这些因素导致教代会代表代表性差，覆盖面窄，致使某一部分人缺乏自己的利益代言人和维护者，在学校重大决策中诉求没有得到重视，利益没有得到体现。教代会中心议题协商决定机制解决的是如何通过有效的程序使教代会中心议题能够围绕学校中心工作，能够体现教职工的普遍需求。教代会中心议题是开好每次教代会的关键所在。中心议题的协商决定过程有利于教职工了解本次教代会的核心内容，有利于教代会代表围绕中心议题查阅相关资料，进行调查研究，撰写相关提案。现实中部分高校只是相关领导一起沟通商量而定，甚至有个别领导直接确定。教职工关注的热点问题和普遍需求没有得到反映，教代会中心议题显得大而空，而不是小而实，不能反映出教职工的心声。教代会提案办理落实机制解决的是如何使教代会提案的数量逐年增加，质量逐年提升，办理率逐年提高，落实率逐年提高，满意率逐年提高。目前教代会都下设提案工作委员会。提案工作委员会由学校有关领导、工会领导和有关职能处室负责人组成，利于提案的办理和落实。提案的数量体现了教职工参政议政的积极性，而提案的质量体现了教职工参政议政能力的高低。据有关材料显示，教代会提案的数量在不断减少，提案的质量在不断降低，提案的答复率较高，但落实率较低，满意率较低。究其原因，一是教代会代表认为提了意见和建议，没有人办理和答复；二是提案提出来了，办理时间周期长，效率低，采纳和落实较差；三是提案办理方式比较落后，没有利用现代信息技术实行电子提案撰写、答复、办理和落实，而是采用纸质版，费时费力，比较麻烦。教代会下设各工作委员会工作机制解决的是如何在教代会闭会期间更好发挥教代会作用，使教代会工作得以不断继续和延伸，有关工作得以不断推进。许多学校教代会下设提案办理工作委员会、财务监督工作委员会、人事监督工作委员会、住房分配监督工作委员会、民主管理工作委员会、福利工作委员会等。成立各工作委员会初衷是好的，可现实中存在着许多问题，如各工作委员会如何独立自主地开展工作，如何监督相关职能部门的工作，如何保障工作委员会能够参得进、议得上、监得事。因此教代会工作委员会工作机制比较缺乏或不健全，导致专门委员会职责无法履行，工作无法开展，只有空名，没有实绩。
三、提高教代会质量的路径选择
要提高教代会质量，必须分析影响其质量提高的因素，必须探索其质量提高的路径。影响教代会质量提高的因素主要有：法律因素即依照相关法律法规，确保教代会“必须开”；认知因素即相关人员特别是领导干部要学习相关法律法规，了解教代会相关内容，增强民主意识，弘扬民主作风，确保教代会“能够开”；代表因素即要按照有关程序选好代表，加强代表培训，增强民主素质，确保教代会“开得好”。机制因素即通过相应的工作机制和制度的建立健全，确保教代会“开得顺”。
1、《学校教职工代表大会规定》颁布施行为提高教代会质量提供了法律支持。2011年12月8日颁布的《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）是紧密结合目前我国市场经济体制、教育体制和时代特征的法规，是教代会制度经过30余年的实践，不断总结得失、广泛调查研究、充分酝酿讨论的结果，明确了教代会职权、代表、组织规则、工作机构等，条款更为详细，职责更为明确，程序更为规范，内容更易操作。《规定》明确了教代会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式的地位，明确了教代会在学校四大权力中享有民主管理权力的地位，明确了教代会制度在高校必须不折不扣地施行的效力。《规定》较之《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）更加具体详细，但毕竟相对简明扼要，重点突出。结合到每个学校会有所不同。因此《规定》为每个学校教代会工作提供了法律参考，还需要每个学校结合学校实际情况，制订相关教代会的实施细则，使教代会工作操作更加有程序、有制度，更加符合学校实际，使教代会作用得到发挥，实效得到增强。
2、高校领导民主意识的增强、问计于民的民主作风的弘扬为提高教代会质量提供了重要前提。制度的制订由人完成，制度的执行亦由人完成。如何发挥人的主动能动性是一项制度得到落实的根本要素。理论是行动的先导，认识是执行的基础。高校领导对教代会的思想认识是开好教代会，提高教代会质量的关键因素。高校领导要牢固树立“全心全意依靠教职工办学”的指导思想，要充分认识以学校教职工为主体的教代会在现代学校管理中的作用日趋明显。教代会以其在组织上具有的代表性，在运作上具有的规范性，在职权上具有的权威性，作用上具有的持久性，是高校民主管理制度的其它形式无法与其相比的，是高校民主管理的基本形式，是学校管理体制的重要组成部分，是落实依靠教职工办好学校方针的具体体现。广大教职工对教代会的要求和期望也越来越高，这就要求高校领导必须增强民主办学的意识，必须弘扬开门纳谏、问计于民的民主作风，必须尊重教代会在学校管理体制中的地位，必须充分发挥教代会在学校事业发展中的作用，通过教代会增强教职工对学校发展目标的认同感，增强学校决策的权威性和科学性，增强学校的凝聚力和向心力，进一步激发广大教职工当家作主的精神和干事创业的积极性、创造性，推动学校的党风廉政建设，密切党群干群关系，确保学校大局的和谐稳定和事业的持续发展。
3、教职工的民主参与意识的提高、依法维权能力的提升为提高教代会质量奠定了群众基础。高等学校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的四大任务。高校学校是以育人为本，办学是以教师为主体。如何发挥教职工的积极性、主动性和创造性是一个非常既迫切又长远的课题。在教育改革的大背景下，利益格局不断调整，利益关系不断复杂，新的人事分配制度、职称评定办法、事业单位改革等必然会对教职工的切身利益带来较大影响。如何使学校决策更加民主科学，更加符合学校实际情况，更好实现教职工的利益诉求，就需要重视教职工民主参与意识提高、依法维权能力提升的现实，就需要尊重教职工主人翁地位，就需要通过各种民主管理途径和形式吸收和采纳教职工的意见和建议，使教职工参与意识得到保护、利益诉求得到反映，监督愿望得到满足。教代会代表要增强民主素质，提高参政能力，主动深入基层，联系职工群众，开展调查研究，多听取职工呼声，多反映职工意愿，多维护职工利益，不辜负群众重托，不辜负职工厚望，切实履行代表职责，行使代表权利。因此充分调动、发挥和保护教职工民主参与的积极性、监督和管理的积极性是提高教代会质量的重要一环，在全校要营造知校情、明校事、参校政、督校务的良好民主氛围，为学校教代会工作奠定扎实的群众基础。
4、教代会工作机制的不断健全、工作制度的不断创新为提高教代会质量提供了的重要保障。机制的建立健全的核心就是要理顺工作关系，明确工作职责，使工作运行更为顺畅，工作制度更为健全，工作成效更为明显。健全教代会职权落实机制：教代会职权是确保教代会发挥作用的关键所在。如何落实职权一是上级教育部门要定期检查落实情况，履行督查责任；二是学校领导要提高思想认识，尊重教代会的地位，依法主动落实职权，履行执行责任；三是工会作为工作机构，要及时向上级部门汇报，向学校领导反映，履行沟通责任。三方形成合力，互相支持配合，共建落实机制。健全教代会代表选举构成机制：教代会代表选举是开好教代会、提高教代会质量的基础工作。要制订教代会代表选举办法，确保代表构成的广泛性，确保代表选举的规范性。代表性就是要代表着学校各个方面，使在校的各个群体都有自己选举产生的代表，都有自己利益的代言人和维护者。规范性就是选举要按相应的规定规范选举，不搞指定代表，不搞当然代表，确保所选代表为人公道正派，群众基础好、政治素养高、参政能力强。健全教代会中心议题协商确定机制：中心议题的协商必须围绕学校中心工作，反映教职工普遍要求，经过教代会预备会议通过才能确定，这一程序确保了中心议题实现了“三符合”，符合学校的要求，符合职工的愿望，符合法定的程序。同时中心议题的协商决定过程有利于职工了解议题，有利于教代会代表及时征求教职工的意见，提早准备相关问题提案，实现了提前知情、提前准备，提前议政。健全教代会提案办理落实机制。提出提案是教代会代表的基本义务，办理落实提案是学校相关职能部门的重要职责。提案工作一方面要与时俱进，利用现代信息技术实现教代会提案电子化，实现网上撰写、提交、办理、答复、落实、反馈，省时省力，非常方便；另一方面要协同有关部门组成办理和落实机构，定期召开工作会议，共商共议落实方案，及时通报办理进程，做到件件有回音，事事有办理。健全教代会工作委员会工作机制：教代会专门工作委员会的设立和存在是为了确保教代会闭会期间工作得以继续和延伸，确保教代会作用的有效和持久。这就要求专门工作委员会与学校有关职能处室理顺工作关系，明确工作内容，哪些属于职能部门工作职责份内之事，哪此属于教代会专门工作委员会民主监督之事，避免监督太多导致职能处室无法正常履行职责，监督太少导致工作委员会形同虚设，空有其名。这就需要各高校结合实际情况，与相关职能处室共同沟通协商，明确各自职责内容，彼此配合，相互支持，确保职能处室自主地开展本职工作，工作委员会规范地履行监督职责。
质量是教代会作用发挥持久的生命线。如何提高教代会质量是一个系统工程，涉及到国家法律法规、学校管理体制、工作机制制度等诸多因素。这些都需要在不断地实践中探索、思考和总结，使教代会基本制度更加完善，工作机构更加健全，工作机制更加顺畅，工作成效更加显著，真正发挥教代会在学校内部管理体制中的作用，维护教职工的合法权益，促进学校民主政治建设和事业蓬勃发展。